Redação Pragmatismo
Michel Temer 25/Oct/2017 às 16:26 COMENTÁRIOS

Nossos minérios para salvar Michel Temer

Nossos minérios para poucos (e para salvar Temer). Com alegre conivência do Governo, deputados pretendem aprovar lei que dá enorme benefício fiscal às mineradoras e algumas migalhas aos Estados e Municípios

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Alessandra Cardoso (Inesc) e Jarbas Vieira (MAM)*, Outras Palavras

Foi divulgado na semana passada o voto do relator, Deputado Marcus Pestana (PSDB-MG), sobre a Medida Provisória (MP N° 789 de 2017) que propõe uma nova regulação para o setor mineral brasileiro, configurando um Novo Código Mineral. O contexto da tramitação é muito diferente daquele que se viu para o Projeto de Lei do Novo Código Mineral, com início em 2013, sob forte influência do boom de preços do minério, e que se arrastou por anos sem ser votado. Os preços do minério de ferro hoje oscilam entre US$ 50 e US$ 65 por tonelada e as previsões menos otimistas indicam que o preço pode cair ao patamar de até US$ 40 a tonelada.

Além disso, o Brasil experimenta uma profunda crise fiscal com queda da arrecadação federal, estadual e municipal. Aos déficits fiscais generalizados soma-se o corte drástico de despesas públicas federais – que são vitais para dinamizar as economias dos Estados e municípios.

É nesse contexto nacional que o governo apresentou a MP N° 789 para alterar a cobrança da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), alterando alíquotas e mudando a base de cálculo, com uma estimativa de que a arrecadação aumentará em até 80%. Apesar da mudança tratar das atividade que envolvem todos os minérios sobre as quais incide a CFEM, a medida teve um alvo claro: aumentar a arrecadação sobre o minério de ferro, responsável hoje por quase 60% do valor arrecadado. Para isso, a MP definiu alíquotas com variação entre 2% (como é hoje) até 4%, a depender da cotação internacional do minério de ferro, devendo atingir 4% somente quando o preço do minério de ferro estiver acima de US$ 100 a tonelada. Adicionalmente, mudou a base de cálculo, cobrando a alíquota sobre a receita bruta da venda e não mais sobre o faturamento líquido[1].

Em tempos de penúria social e dado que a maior parte da arrecadação da CFEM fica com municípios (65%) e estados (23%) a MP ganhou especial interesse dos entes federados, que são os maiores produtores e, não por acaso, foi relatada por um deputado mineiro, do PSDB. O relatório apresentado tenta fechar a fatura em 4%, uma proposta defendida há anos pelo PSDB de Minas Gerais sem vinculação à cotação internacional do minério e mantendo a nova base de cálculo. Para ampliar a força política da proposta, o relator propôs uma nova divisão da arrecadação, tirando uma pequena parcela dos estados, dos municípios e da União para compor um fundo de 10%, cujo valor seria distribuído entre os municípios impactados pela mineração em função da presença de barragens, depósitos de estéreis, instalações, infraestruturas de escoamento como estradas de ferro, minerodutos, portos. A repartição destes 10% ficaria a cargo de um decreto e se daria com base na definição do grau de impacto sofrido pelos municípios.

Já para o uso da parte do recurso que caberia aos estados (20%) e municípios (60%), o relatório estabelece que 20% deverá ser preferencialmente destinado à diversificação econômica, ao “desenvolvimento mineral sustentável” e ao desenvolvimento científico e tecnológico. Para a União, que fica com 10%, sintomaticamente, a nova redistribuição proposta pelo relatório acaba com os míseros 0,2% que eram destinados ao meio ambiente (Ibama), deixando 7% com a futura Agência Nacional da Mineração (ANM) criada no lugar do DNPM, reduzindo de 2% para 1% o recurso a ser destinado ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e encaminhando 2% para o Centro de Tecnologia Mineral (CETEM). Por fim, para dar “ampla transparência” aos usos dos recursos por todos os entes da Federação, o relatório mantém a redação proposta pelo governo que prevê a publicação anual de informações relativas à aplicação da CFEM com base na Lei de Acesso à Informação.

Jogo de interesses

O relatório da MP tenta conciliar interesses, em especial: i) dos estados e municípios, onde se concentra a produção, na expectativa de que mesmo com perda de parcela da CFEM haja aumento da receita em função das mudanças de alíquota e base de cálculo; ii) dos municípios impactados, sob forte lobby dos 23 municípios do Maranhão recortados pela estrada de ferro Carajás, mas igualmente pelos municípios mineiros e do Espírito Santo recortados pela Estrada de Ferro Vitória-Minas, que escoa grande parte da produção de minério de ferro de Minas Gerais rumo ao Porto de Tubarão em Vitória, além das ferrovias que escoam a produção para o estado do Rio de Janeiro, e para os municípios atravessados por minerodutos nos estados de Minas Gerais, Espírito e o próprio Rio de Janeiro.

Do ponto de vista da União, como antes, o principal interesse evidentemente não é a parte irrisória da arrecadação da CFEM que lhe cabe, a qual representou em 2016 míseros 0,04% do orçamento fiscal. Em tempos de crise, o cálculo em relação à nova CFEM é eminentemente político. Aos estados e municípios interessa a possibilidade de maior arrecadação de recursos; ao governo Temer interessa mais uma moeda de troca para se manter no poder. Já para a grande mineração de ferro, que tem 70% da produção dominada pela Vale S.A, interessa o menor dano possível. Nesse caso, o aumento da CFEM, como propõe o relatório, embora criticado pelo setor, representa uma fatura inadiável e baixa, se comparada à de seus concorrentes australianos. Afinal, foram mais de dez anos de preços internacionais apetitosos sem que houvesse mudança de alíquota.

Diante deste complexo jogo de interesses, a questão que precisa ser colocada é: por que tal assunto deveria interessar mais amplamente à sociedade? Como este debate nos diz respeito e por que devemos construir uma opinião sobre esse tema aparentemente tão distante da realidade? Ensaiamos algumas respostas:

Primeiro, porque o Brasil precisa se reconhecer como país minerado, com todas as consequências que esse lugar implica. No caso do minério de ferro, aqui em foco, o Brasil é o segundo maior produtor mundial e, ao longo do chamado boom de commodities a exploração do minério pela Vale cresceu 253% alcançando, em 2016, 348,9 milhões de toneladas extraídas. Isto significa que o Brasil é, junto com a Austrália, o maior player global do principal recurso mineral que está na base de economias industriais, em especial a da China, que demanda hoje mais de 70% de todo o minério de ferro importado pelo mundo. Entre as consequências desta gigantesca escala de exploração devemos sempre nos lembrar da Bacia do Rio Doce, que nos mostrou que a mineração não somente é uma atividade com alto potencial de dano, como também é uma atividade dominada por empresas transnacionais que não medem esforços para ampliar a escala da extração e reduzir custos, inclusive com segurança de barragens e pagamento de tributos e CFEM.

Segundo ponto a considerar é que a CFEM não é uma compensação por dano ambiental. Este dano deve ser cuidadosamente avaliado, mitigado e, em último caso, compensado no âmbito do Licenciamento Ambiental – que já é frágil e está sob intenso ataque de um governo ilegítimo e um Congresso Nacional que possui 238 parlamentares investigados em casos de corrupção. A CFEM é uma receita de natureza patrimonial, decorrente da exploração de bens que são da União, como os royalties do petróleo. Trata-se da forma mais específica pela qual o Estado se apropria de parte da renda mineral. Outra forma específica que o atual governo abriu mão de propor e que deveria ser parte da MP N° 790, que regula o acesso ao bem mineral, seria a participação especial em casos de lavras de alto potencial econômico.

Terceiro: vários estudos internacionais (CEPAL, Banco Mundial, estudos realizados pelo governo australiano, entre outros) são unânimes na avaliação de que a tributação sobre a mineração no Brasil é muito baixa se comparada aos demais países produtores. Em parte, este problema é explicado pela CFEM ser muito baixa. Mas, no geral, a carga tributária efetiva que recai sobre a mineração é também baixa, o que se explica pelas elevadas isenções fiscais que a grande mineração continua a usufruir para explorar minérios na Amazônia, seja pela Lei Kandir que isenta o ICMS das exportações que representam 80% da produção nacional ou, também, pelas manobras contábeis que as transnacionais utilizam para pagar menos impostos.

Quarto: Sobre as manobras no comércio exterior que resultam em grande perda de receita, nada mais ilustrativo do que os achados da pesquisa do Instituto de Justiça Fiscal: 80% do minério que a Vale S.A exporta tem como primeiro destino a Suíça, sendo esta exportação registrada a preços muito mais baixos do que os preços do minério no mercado internacional. De lá, e sem tributação, o minério é enviado à China para abastecer sua indústria siderúrgica. Estas manobras contábeis, conhecidas como “preços de transferência”[2], ocasionam, segundo o estudo, uma perda de receita fiscal estimada em mais de US$ 5,6 bilhões de dólares ao ano, que significa algo em torno de R$ 19,6 bilhões em reais. Tal perda representa mais de 19 vezes o que foi arrecado com a CFEM sobre o minério de ferro em 2016.

Quinto: o voto do relator tem um mérito que é o de reconhecer que os municípios impactados pela mineração devem receber recursos da CFEM, como uma forma de se fazer justiça fiscal e social. Ocorre que os 10% da CFEM que serão distribuídos aos municípios impactados trarão um ganho ínfimo de arrecadação. Façamos a conta hipotética no caso do Maranhão: em 2016, a arrecadação da CFEM para o minério de ferro foi de R$ 258 milhões. Se essa arrecadação dobrasse – em função das mudanças propostas e do aumento da extração proporcionado pelo projeto S11D, que amplia a extração potencial em mais 90 milhões de toneladas – teríamos R$ 51,6 milhões (10%) distribuídos entre 23 municípios do corredor Carajás, o que daria pouco mais de R$ 2 milhões para cada município. Para ficar mais claro, Açailândia, no Maranhão, por exemplo, teria um ganho de arrecadação equivalente a 7% do que foi transferido pela União a título de Fundo de Participação dos Municípios (FPM) em 2016. Ou seja, 10% de uma arrecadação que crescerá muito pouco e será dividia em muitas partes não trará alívio para os cofres destes municípios, nem melhorará efetivamente a vida das pessoas impactadas pela mineração.

Sexto: os poucos recursos da CFEM têm sido historicamente gastos pelos estados e municípios sem diálogo com a população e sem definição de prioridade que busque superar a excessiva dependência da mineração (que um dia acaba) e que vincule, de alguma forma, seu uso a investimentos públicos que ampliem os direitos dos cidadãos e que protejam o meio ambiente. Ao contrário, muitas vezes os recursos são gastos para melhorar a infraestrutura necessária à operação das grandes mineradoras.

Os problemas associados ao gasto da CFEM só não são mais evidentes porque os municípios e estados não dão transparência ao que é gasto. Sobre essas questões, o relatório apresenta um texto retórico que não muda esse estado de coisas. O documento diz que 20% do que cabe aos estados e municípios deverá ser “preferencialmente destinado a diversificação econômica, ao desenvolvimento mineral sustentável e ao desenvolvimento científico e tecnológico”. “Preferencialmente” não tem força alguma na lei, a lista de sugestões é vaga e não faz nenhuma referência a gastos vinculados ao bem estar das pessoas e ao meio ambiente. Para piorar, em relação à transparência, o texto estabelece a obrigação da “publicação anual de informações relativas à aplicação da CFEM” com base na Lei de Acesso à Informação (LAI). Isto não ajuda em praticamente nada o aumento da transparência. CFEM é recurso público e, como tal, seu uso já deveria estar disponível online e de forma atualizada ao longo do ano fiscal, com base na Lei Complementar 131 de 2009; o que não ocorre nestes municípios, como em grande parte dos demais. Logo, mandar publicar uma vez por ano a informação sobre o uso do recurso, sem mais explicações, e com base em uma lei que não obriga à transparência ativa, ou seja, demanda um pedido de acesso à informação, é prova de que não se quer dar transparência de fato.

Sétimo e último e ponto: é certo que o ferro é o minério que tem maior peso na balança comercial mineral, mas no Brasil se extraem cerca de 70 bens minerais de diversos tipos e qualidades. Para dar dois exemplos, destacaremos o nióbio e o ouro, que são minerais extraídos no território brasileiro, mas que foram secundarizados no debate da MP 789. No caso do nióbio, o país possui cerca de 98,2% de toda reserva mundial, é altamente estratégico para as novas tecnologias e a MP estabelece um percentual de apenas 3% para recolhimento da CFEM[3], sem novamente abrir qualquer debate com a sociedade sobre este minério tão estratégico. Segundo o anuário mineral do DNPM, ano base 2015, o ouro foi o segundo minério que teve a maior comercialização, ficando atrás somente do ferro, com cerca de R$ 9,5 bilhões e também foi secundarizado no texto da MP.

Uma agenda propositiva

Por tudo isso, entendemos que a MP 789 e o relatório apresentado expressam não só um retrocesso, mas evidenciam uma profunda incapacidade de o Estado brasileiro legislar em causa da população, de cuidar de forma estratégica e soberana dos bens minerais que são finitos, cuja exploração traz elevados impactos sociais e ambientais, uma dependência excessiva em relação à mineração, mas que, também, são essenciais à economia global, na qual o Brasil está subalternamente inserido.

Para uma discussão aprofundada sobre arrecadação vinculada à mineração e sobre seu uso, alguns pontos deveriam ser considerados:

1) Um aumento maior da CFEM: 6% sobre o faturamento bruto para o minério de ferro, devidamente amparado em estudos técnicos que mostrem quanto é hoje a carga efetiva sobre as grandes empresas mineradoras;

2) Em relação aos outros minérios, cuja produção tem como destino prioritário o mercado externo: bauxita, cobre, níquel, nióbio, manganês e ouro, que não foram debatidos nas audiências da MP 789, deveria ser aberto espaço para debates sobre seu valor estratégico, com informações fundamentadas sobre sua carga tributária e sobre a CFEM;

3) O fim dos incentivos fiscais para a mineração na Amazônia, que representam uma isenção de até 82,5% do principal imposto federal que recai sobre as empresas: o Imposto de Renda de Pessoa Jurídica;

4) O fim da Lei Kandir, que isenta o ICMS das exportações de produtos primários;

5) A criação de um Fundo Nacional Socioambiental na Mineração (FNSM). O objetivo do fundo de caráter nacional deveria ser o apoio às políticas e iniciativas de diversificação das atividades econômicas dos municípios impactados pela mineração, proteção ambiental e a projetos de base local de comunidades impactadas pela mineração, sendo acessível a todos os municípios: mineradores e impactados por sua infraestrutura. A governança do Fundo deve incluir participação social;

6) Os recursos do FNSM deveriam vir dos 10% da CFEM (conforme proposta já apresentada pelo relator da MP 789) e, adicionalmente, de 10% da CFEM destinada aos estados e municípios. Desta forma, o Fundo seria composto por 18% do total arrecadado a título de CFEM (10% + 2% dos estados + 6% dos municípios) sendo, desta forma, capaz de suportar o financiamento das políticas e iniciativas a que se destina.

7) Participação social na definição de prioridades anuais para o uso dos recursos da CFEM pelos estados e municípios, com transparência ativa por meio de publicação nos sites institucionais de cada ente dos gastos com identificação da fonte de recursos referente à CFEM.

Ao contrário do discurso do setor, segundo o qual não há espaço para aumentar a tributação na mineração, acreditamos que a conjuntura vivenciada no país exige a discussão sobre qual modelo de mineração queremos e qual tributação é necessária e possível.

*O Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos) e o MAM (Movimento Pela Soberania Popular na Mineração) integram o Comitê Nacional em Defesa dos Territórios Frente à Mineração

Referências:

[1] Isto permitia deduzir despesas com transporte, seguro, mas também uma série de outras despesas operacionais que erodiam a base de cálculo e reduziam a cobrança da CFEM. O Brasil era conhecido como o único país do mundo a permitir tamanha erosão da base de cálculo da CFEM, que equivale aos chamados Royalties Minerais.

[2] – Na proposta do governo e no relatório há uma tentativa de coibir essa prática pela definição de casos em que a empresa exporta para pessoas jurídicas a ela vinculadas, devendo neste caso ser usado como base para o cálculo da CFEM um preço parâmetro ou valor de referência que também leve em conta o teor da jazida. Este assunto dada sua complexidade e abrangência global, necessita de um debate mais aprofundado, que esteve, também ausente das audiências públicas onde a matéria foi debatida.

[3] Em Catalão (GO), há 10 anos as mineradoras extraem nióbio e devem cerca de 200 milhões ao município.

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